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供給側(cè)改革中產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)際借鑒與調(diào)整經(jīng)典分享

點(diǎn)擊數(shù)： / 作者：金城 / 2018-01-15

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自我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入工業(yè)化中后期以來(lái)，不論是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)、結(jié)構(gòu)，抑或是動(dòng)力機(jī)制均呈現(xiàn)出新的變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制改革高度融合，這預(yù)示著產(chǎn)業(yè)政策的制定也要從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大趨勢(shì)出發(fā)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的精準(zhǔn)設(shè)計(jì)與有效實(shí)施，不斷釋放出制度紅利與供給潛力，以保證“十三五”期間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)性突破與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)增長(zhǎng)[1]。實(shí)際上，在對(duì)供給經(jīng)濟(jì)學(xué)派學(xué)說(shuō)進(jìn)行分析之后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，按照“供給會(huì)自動(dòng)創(chuàng)造需求”等理論，當(dāng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展一段時(shí)間之后，就會(huì)陷入“滯脹”狀態(tài)，凱恩斯主義的需求刺激政策就會(huì)漸漸失效。而為了走出“滯脹”，供給學(xué)派提出通過(guò)減稅與國(guó)企制度改革最大限度地消除中低端消費(fèi)品供給過(guò)剩的現(xiàn)象，并向著高端制造業(yè)進(jìn)軍，增加高精產(chǎn)品供給，從而糾正由于需求問(wèn)題帶來(lái)的供給失靈[2]。當(dāng)前，我國(guó)供給側(cè)改革雖然部分借鑒了供給經(jīng)濟(jì)學(xué)派的思想，但更突出中國(guó)實(shí)際，并非為單獨(dú)解決供給失靈而“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而是借助供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革全面深化改革調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

一、供給側(cè)改革下我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整思路

當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期，我國(guó)將處在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之中，需要面臨的困難與挑戰(zhàn)是之前任何時(shí)期都無(wú)法相比的。特別是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，更是需要對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能加以調(diào)整和消減，借助供給側(cè)改革提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性與靈活性，從根本上破除“產(chǎn)能擴(kuò)張—產(chǎn)能過(guò)剩—化解產(chǎn)能過(guò)剩—產(chǎn)能再擴(kuò)張”的惡性循環(huán)路徑，重塑國(guó)民經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)體系，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展提供更為堅(jiān)實(shí)的支撐。以下分別從重工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等角度，對(duì)供給側(cè)改革下產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的重要性和必要性進(jìn)行初步分析。

　　(一)重工業(yè)的供給側(cè)改革

在我國(guó)，產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)通常集中在高耗能、高排放以及高污染的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，比如煤炭、石化、鋼鐵等行業(yè)。經(jīng)過(guò)測(cè)算，在我國(guó)目前出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩的諸多領(lǐng)域中，重工業(yè)占到八成以上。更令人擔(dān)憂的是，產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)種類和范圍呈現(xiàn)出逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)，即便是在得到了國(guó)家政策支持的一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中，由于資源投入過(guò)多、市場(chǎng)逐漸萎縮，也相繼出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩的情況。實(shí)際上，針對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題，中央已經(jīng)多次出臺(tái)政策對(duì)其進(jìn)行了預(yù)防，雖然治理措施不斷出臺(tái)，但產(chǎn)能過(guò)剩狀況依然不斷擴(kuò)大，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展造成十分不利的影響。一些地方政府為了追求GDP政績(jī)，對(duì)中央的產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致相關(guān)政策的執(zhí)行效果并不理想，與中央的要求和期望相去甚遠(yuǎn)。大量國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)都表明，產(chǎn)能過(guò)剩會(huì)增加宏觀經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，高能低效的產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)業(yè)會(huì)長(zhǎng)期依賴地方政府，導(dǎo)致區(qū)域資源低效配置，倘若不對(duì)其加以遏制，就會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)傳遞到金融領(lǐng)域，引發(fā)“多米諾骨牌”式的動(dòng)蕩。因此，重工業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須嚴(yán)格以中央的產(chǎn)業(yè)政策為指導(dǎo)，下大力氣解決存在的問(wèn)題與弊端，提升整個(gè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)層次與產(chǎn)品水平。

(二)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的供給側(cè)改革

現(xiàn)代服務(wù)業(yè)能夠借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)進(jìn)行改造和提升，能夠體現(xiàn)出人力資本與技術(shù)資本密集性、高附加值和低污染等特征。但不可否認(rèn)的是，在經(jīng)過(guò)了多年的發(fā)展和變革之后，當(dāng)前我國(guó)服務(wù)業(yè)還是以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，即便現(xiàn)代服務(wù)業(yè)已經(jīng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有了較明顯的貢獻(xiàn)，但整體水平偏低的情況在可預(yù)見的近中期還是難以得到根本改變。這是因?yàn)?，由于科技與人才等高級(jí)要素的缺位，使得社會(huì)支撐力度無(wú)法滿足現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展要求。更為重要的是，現(xiàn)代社會(huì)不論對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)抑或是生活性服務(wù)業(yè)，都形成了強(qiáng)大的消費(fèi)需求。但由于我國(guó)現(xiàn)代服務(wù)起步較晚，市場(chǎng)供給嚴(yán)重不足，無(wú)法有效匹配第二產(chǎn)業(yè)的需求，從而對(duì)我國(guó)制造業(yè)的升級(jí)換代造成了實(shí)質(zhì)性的負(fù)面影響(楚明欽，2016)。以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為例，作為以產(chǎn)品生產(chǎn)與服務(wù)提供為主的行業(yè)，涉及信息提供、創(chuàng)新創(chuàng)意、金融產(chǎn)品、商務(wù)旅游、物流管理、供應(yīng)鏈服務(wù)、產(chǎn)品研發(fā)等大量現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展所需要的內(nèi)容。這類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展通常要依靠制造業(yè)之母體，并在社會(huì)分工與專業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中，逐漸提升了其獨(dú)立性。當(dāng)前，我國(guó)制造業(yè)對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的中間需求較高，但由于制造業(yè)的生產(chǎn)性服務(wù)投入亟待增加，使得現(xiàn)代服務(wù)業(yè)面臨嚴(yán)重的供給不足。唯有構(gòu)建良好的社會(huì)誠(chéng)信和信用信息共享平臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范與完善市場(chǎng)秩序，才能讓現(xiàn)代服務(wù)業(yè)最大限度地滿足社會(huì)消費(fèi)訴求?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革亟須破題。

(三)先進(jìn)制造業(yè)的供給側(cè)改革

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，產(chǎn)業(yè)在一定程度上具有“自愈機(jī)制”，即依靠供需兩端優(yōu)勝劣汰，保持產(chǎn)業(yè)某種程度的平衡。但是，產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題雖然可以借助這一機(jī)制達(dá)到一定的“自愈”，但先進(jìn)制造業(yè)的供給不足卻無(wú)法借此“自愈”。近年，我國(guó)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展迅猛，在很多領(lǐng)域都已經(jīng)走在了世界前沿，但部分制造業(yè)中的核心零部件以及關(guān)鍵技術(shù)還嚴(yán)重依賴進(jìn)口，成為先進(jìn)制造業(yè)進(jìn)一步提升發(fā)展的短板。為了提升先進(jìn)制造業(yè)的核心技術(shù)與自主創(chuàng)新能力，就要求大量生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的參與。而事實(shí)上，自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期形成的加工貿(mào)易模式已經(jīng)將先進(jìn)制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)分離開來(lái)，兩者之間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)和溢出效應(yīng)無(wú)法得到充分體現(xiàn)，致使我國(guó)的先進(jìn)制造業(yè)缺少統(tǒng)籌發(fā)展導(dǎo)向。從這個(gè)角度講，對(duì)我國(guó)先進(jìn)制造業(yè)進(jìn)行供給側(cè)改革十分緊迫，需要在強(qiáng)化核心零部件與關(guān)鍵技術(shù)自主創(chuàng)新的同時(shí)，要進(jìn)一步促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)之間的融合與發(fā)展。

(四)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革

為了提升我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，除了要優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)借助降低成本的方式提升農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，在多種因素的影響下，我國(guó)農(nóng)村土地租金不斷增高，加之農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料價(jià)格不斷增高，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本長(zhǎng)期處于高位。尤其在2016年年末，我國(guó)部分農(nóng)產(chǎn)品擺脫了“政府保護(hù)價(jià)”和“國(guó)家指導(dǎo)價(jià)”，其價(jià)格在市場(chǎng)力量的作用下，跌至多年來(lái)最低。較低的價(jià)格嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧的積極性，由此造成的糧食產(chǎn)量波動(dòng)也在情理之中，短期內(nèi)勢(shì)必在某種程度上影響我國(guó)的糧食安全。此外，雖然我國(guó)很多地區(qū)都在推行“農(nóng)村合作社”的規(guī)?；?jīng)營(yíng)方式，但是由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的影響，農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期分散經(jīng)營(yíng)的局面無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)得到改變，規(guī)模經(jīng)營(yíng)還面臨著亟待解決的各類問(wèn)題。從這個(gè)角度講，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行供給側(cè)改革十分必要，唯有提升我國(guó)農(nóng)業(yè)供給的質(zhì)量與效率，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越式的發(fā)展[3]。

二、國(guó)際范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論與主張

供給側(cè)改革，說(shuō)到底是對(duì)供給進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策的改革。只有推行積極穩(wěn)妥有效的產(chǎn)業(yè)政策，才能消除供給過(guò)剩和供給不足兩個(gè)極端。2016年8月，我國(guó)兩位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)者林毅夫與張維迎對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論，引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注。由此可見，通過(guò)何種方式充分發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)政策的能動(dòng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)協(xié)調(diào)市場(chǎng)和政府之間的關(guān)系，斧正市場(chǎng)失靈與政府失靈，一直是人們普遍關(guān)心的問(wèn)題[4]。

(一)各學(xué)派對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論

自產(chǎn)業(yè)政策提出以后，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，都對(duì)其給予了廣泛而深入的關(guān)注。當(dāng)然，對(duì)政府是否該推行產(chǎn)業(yè)政策、推行何種政策社會(huì)各界一直爭(zhēng)論不休，從屬于不同學(xué)派的學(xué)者對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的合理性與有效性都各執(zhí)一詞。比如，在亞當(dāng)·斯密看來(lái)，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不過(guò)扮演“守夜人”的角色；但是，在凱恩斯學(xué)派眼中，任何市場(chǎng)都是不完全的，都是有缺陷的，其中蘊(yùn)含著多方面的不足，任何試圖單純依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自主、有效運(yùn)行的做法都是荒唐的，缺少了政策的干預(yù)，任何產(chǎn)業(yè)乃至市場(chǎng)都將“淪陷”并處在無(wú)序狀態(tài)之中。需要指出的是，在有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的研究中，無(wú)論被劃成何種學(xué)派，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)都承認(rèn)市場(chǎng)失靈的存在，這一“事實(shí)”就成了產(chǎn)業(yè)政策擁護(hù)者的“有力武器”，但產(chǎn)業(yè)政策的出現(xiàn)能否有效解決“市場(chǎng)失靈”卻受到很多實(shí)證研究的質(zhì)疑，其中最為直接的挑戰(zhàn)源自Beason和Weinstein(2016)的研究。他們通過(guò)大量實(shí)證研究證明了缺少了產(chǎn)業(yè)政策的市場(chǎng)依舊能夠?qū)?ldquo;犯下的錯(cuò)誤”“自動(dòng)修復(fù)”。他們認(rèn)為，任何政府都是“不完全政府”，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題上都缺乏足夠的信息與能力，加之對(duì)權(quán)力監(jiān)督和控制的有限性，尋租與腐敗勢(shì)必會(huì)削弱產(chǎn)業(yè)政策的有效性。Naud(2014)通過(guò)對(duì)大量案例的研究發(fā)現(xiàn)，并無(wú)經(jīng)驗(yàn)表明政府制定的產(chǎn)業(yè)政策一定有效，尤其隨著技術(shù)進(jìn)步與全球化的推進(jìn)，會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策效果的發(fā)揮產(chǎn)生一定的抑制作用，使之難以充分發(fā)揮有利潛力。Block等(2015)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策合理性質(zhì)疑和反對(duì)態(tài)度也是十分強(qiáng)烈的。在他們看來(lái)，任何政策都不是最好的政策。

不可否認(rèn)的是，在眾多市場(chǎng)主會(huì)主義者質(zhì)疑產(chǎn)業(yè)政策有效性的過(guò)程中，大量產(chǎn)業(yè)政策支持者們卻對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施寄予厚望。在后者看來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策的制定和推行雖然存在值得質(zhì)疑的問(wèn)題，但僅僅表現(xiàn)為“可能性”而不是“必然性”。Criscuolo等(2015)就認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)之間存在正相關(guān)關(guān)系。比如，在政策上對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行一定程度的投資補(bǔ)貼，就會(huì)產(chǎn)生正的成本效益。Aghion等(2014)通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，一旦政府制定了“競(jìng)爭(zhēng)友好型”的產(chǎn)業(yè)政策，就會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)與效率的提升產(chǎn)生積極作用。Johnson(2012)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)層面的自由競(jìng)爭(zhēng)理論的現(xiàn)實(shí)性不足，任何產(chǎn)業(yè)政策的出發(fā)點(diǎn)均非出自自由競(jìng)爭(zhēng)的愿望，政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)會(huì)出于維護(hù)民族主義而采取有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的態(tài)度。

在世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策廣泛存在，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。針對(duì)產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多主張以“功能性產(chǎn)業(yè)政策”為主，建議政府提供更多具有公共性質(zhì)的“軟政策”，以對(duì)供給側(cè)進(jìn)行漸進(jìn)式改革。張澤一(2015)認(rèn)為，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型是必然的，唯有如此才能彌補(bǔ)“選擇性產(chǎn)業(yè)政策”的諸多缺陷。王安琪(2014)指出，越來(lái)越多的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，支持功能性產(chǎn)業(yè)政策的推行大有裨益，不但能夠?qū)?chuàng)新、人才、機(jī)制等軟環(huán)境予以定向干預(yù)，還會(huì)兼顧市場(chǎng)機(jī)制的自由運(yùn)行。張鵬飛與徐朝陽(yáng)(2014)在對(duì)以往產(chǎn)業(yè)政策研究爭(zhēng)論進(jìn)行回顧之后認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策需要將注意力集中至人力資源、產(chǎn)權(quán)保護(hù)與公平競(jìng)爭(zhēng)等領(lǐng)域，這些應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整和扶持的重點(diǎn)。

(二)有代表性的觀點(diǎn)與主張[5]

1.約什·勒訥與丹尼·羅德里格。在約什·勒訥看來(lái)，政府扮演著特殊角色，這一角色為產(chǎn)業(yè)政策的失靈埋下了伏筆。首先，他將政府視作“風(fēng)險(xiǎn)投資商”，政府的產(chǎn)業(yè)政策便是一種“風(fēng)險(xiǎn)投資行為”。他做出了這樣的假設(shè)：政府行為的最終目的在于追求投資效益最大化；企業(yè)家精神只在新興行業(yè)中存續(xù)，政府是催生新興行業(yè)外部效應(yīng)的催化劑。此外，勒訥對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的核心觀點(diǎn)主要體現(xiàn)為：政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)行為存在明顯不足，不但產(chǎn)生了錯(cuò)誤的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方向，還會(huì)因政府的尋租行為而讓產(chǎn)業(yè)政策方向發(fā)生偏移[6]。而之所以會(huì)產(chǎn)生這樣的結(jié)果，是由于政府官員缺少企業(yè)家所具備的對(duì)市場(chǎng)機(jī)會(huì)的敏感性與目的性導(dǎo)向。在現(xiàn)實(shí)世界中，成功的、能夠借助產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展起來(lái)的企業(yè)家數(shù)量十分有限，政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策取得了較好的干預(yù)效果，只是因?yàn)?ldquo;恰好”聚焦到了少數(shù)成功企業(yè)家身上。更為重要的是，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)投資的預(yù)期并不科學(xué)——政府并不關(guān)注潛在成功企業(yè)的投資回報(bào)；相反，將規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)視作推行產(chǎn)業(yè)政策的最終目的，而結(jié)果是很多政府投資項(xiàng)目在極短時(shí)間內(nèi)就宣告失敗。反方代表丹尼·羅德里格認(rèn)為，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展(尤其是新興產(chǎn)業(yè))進(jìn)行適度干預(yù)能夠起到無(wú)法替代的關(guān)鍵作用。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，政策失靈和市場(chǎng)失靈都有可能出現(xiàn)，甚至在某種程度上是無(wú)法避免的。同時(shí)，羅德里格還通過(guò)大量實(shí)例給出了產(chǎn)業(yè)政策的存在有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的證據(jù)。他強(qiáng)調(diào)，無(wú)論是市場(chǎng)失靈還是政府失靈，這樣的例子并不難尋，即便是精心選擇的產(chǎn)業(yè)政策，其投資行為也可能難以產(chǎn)生實(shí)效；但更不能否認(rèn)的是，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮積極作用的現(xiàn)象同樣是十分普遍的。他還列舉了美國(guó)硅谷、韓國(guó)浦項(xiàng)鋼鐵、阿聯(lián)酋迪拜杰貝阿里港、智利三文魚產(chǎn)業(yè)、巴西航空產(chǎn)業(yè)以及中國(guó)臺(tái)灣和新加坡電子產(chǎn)業(yè)等作為例證。

2.林毅夫與張夏準(zhǔn)。與勒訥和羅德里格之間的爭(zhēng)論不同，林毅夫與張夏準(zhǔn)之間的爭(zhēng)論主要集中在互相質(zhì)疑方面，而最終目的在于幫助彼此構(gòu)建和完善產(chǎn)業(yè)政策的主張和相關(guān)理論。在林毅夫看來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策的謀篇布局需要從本國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)出發(fā)。他指出，在最近的幾十年中，東亞國(guó)家之所以表現(xiàn)出震驚世界的生產(chǎn)率和生活標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)增長(zhǎng)，與其充分利用比較優(yōu)勢(shì)直接相關(guān)，而與此形成鮮明對(duì)照的是，其他發(fā)展中國(guó)家雖然經(jīng)過(guò)了多年的努力卻依然深受經(jīng)濟(jì)停滯的困擾[7]。同時(shí)，林毅夫還對(duì)市場(chǎng)失靈的原因進(jìn)行了重新論證，認(rèn)為對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)滯后于發(fā)達(dá)國(guó)家不僅體現(xiàn)在技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面，還與其人力資本結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模以及社會(huì)制度的有效性存在一定關(guān)聯(lián)。當(dāng)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)或者相關(guān)社會(huì)組織難以促進(jìn)教育、金融、法律和基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)步，無(wú)法通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型得以實(shí)現(xiàn)，就需要借助外部力量完成生產(chǎn)要素的協(xié)同配置。而這勢(shì)必加重政府負(fù)擔(dān)，削減資源配置效率，從市場(chǎng)失靈擴(kuò)展到了對(duì)立面——政府失靈。在張夏準(zhǔn)看來(lái)，國(guó)家功能的發(fā)揮在于促進(jìn)現(xiàn)有比較優(yōu)勢(shì)可以發(fā)揮更多效用，以促進(jìn)與鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)和新興部門的興起。更為重要的是，他認(rèn)為在產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造的過(guò)程中，不應(yīng)只依靠本國(guó)現(xiàn)有的資源稟賦，而是要“挑戰(zhàn)”本國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，甚至要將比較劣勢(shì)轉(zhuǎn)化成比較優(yōu)勢(shì)。

三、產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)際實(shí)踐

產(chǎn)業(yè)政策作為世界范圍內(nèi)國(guó)家層面普遍使用的經(jīng)濟(jì)政策，不論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，不論國(guó)家的發(fā)達(dá)程度如何，都會(huì)在特定時(shí)期借助產(chǎn)業(yè)政策的力量對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式和發(fā)展線路進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整。接下來(lái)，筆者將分別針對(duì)日本、美國(guó)、歐盟和拉丁美洲的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐進(jìn)行回顧和分析，并分析了我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的績(jī)效，以期為我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施提供借鑒。

(一)日本產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐

在日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的每個(gè)時(shí)期，政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的特征都表現(xiàn)得非常突出。明治維新后，“殖產(chǎn)興業(yè)”得到國(guó)家的推崇，日本產(chǎn)業(yè)重心趨向了現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)。在第二次世界大戰(zhàn)之后，日本以“五年計(jì)劃”為主，先后實(shí)施了產(chǎn)業(yè)復(fù)興政策、產(chǎn)業(yè)合理化政策以及產(chǎn)業(yè)振興政策等。在經(jīng)過(guò)20世紀(jì)五六十年代“傾斜式生產(chǎn)方式”之后，日本的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)遭遇了瓶頸，此時(shí)，日本主張通過(guò)高消費(fèi)的形式完成高積累，通過(guò)“產(chǎn)學(xué)合作”等方式建立起新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在歷經(jīng)了20世紀(jì)70年代的“石油危機(jī)”之后，日本開始強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，對(duì)過(guò)度的政策干預(yù)和對(duì)產(chǎn)業(yè)的過(guò)度保護(hù)采取了嚴(yán)格限制的措施，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)也脫離資本密集的重化工業(yè)，轉(zhuǎn)向了知識(shí)密集型的加工裝配和制造業(yè)[5]?？梢哉f(shuō)，在20世紀(jì)70年代之后，知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)被視作日本產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)核，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)落后產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了調(diào)整和“洗牌”。更為重要的是，在這一階段，日本制定和推行了尖端技術(shù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)扶植政策，這為日本諸多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。時(shí)至今日，日本許多產(chǎn)業(yè)在世界范圍內(nèi)依舊處在領(lǐng)先地位。通過(guò)對(duì)日本產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以政策手段多樣化為途徑，以貿(mào)易往來(lái)為載體，同時(shí)借助外資政策的密切配合，是日本產(chǎn)業(yè)政策的突出特征，這一特征在實(shí)踐中也有效提升了產(chǎn)業(yè)政策的效率。需要注意的是，日本的產(chǎn)業(yè)政策之所以能夠推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)良性升級(jí)，與日本特有的社會(huì)文化傳統(tǒng)、民族共存意識(shí)與危機(jī)意識(shí)等有著隱性但深刻的關(guān)聯(lián)。在日本文化體系中，群體文化的特征十分明顯，這也使得日本特有的勞資協(xié)調(diào)體制和行業(yè)協(xié)調(diào)體制以及“官產(chǎn)學(xué)研”協(xié)作體制得以實(shí)施，為產(chǎn)業(yè)政策的成功奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

(二)美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐

美國(guó)的歷史不長(zhǎng)，其產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)間脈絡(luò)長(zhǎng)度也十分有限。在建國(guó)伊始，美國(guó)制造業(yè)的發(fā)展就飽受英國(guó)等老牌資本主義國(guó)家進(jìn)口商品的影響，只能通過(guò)關(guān)稅的形式對(duì)本國(guó)制造業(yè)進(jìn)行保護(hù)，也因此開啟了幼稚工業(yè)保護(hù)的時(shí)代。到了19世紀(jì)末期，美國(guó)聯(lián)邦政府為了擺脫大財(cái)團(tuán)對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)的控制，在世界范圍內(nèi)率先制定《反壟斷法》，在很大程度上促進(jìn)了自由競(jìng)爭(zhēng)。到20世紀(jì)30年代的“羅斯福新政”時(shí)期，促進(jìn)全國(guó)產(chǎn)業(yè)復(fù)興的法律開始制定和實(shí)施，該法律以產(chǎn)業(yè)政策的形式對(duì)生產(chǎn)限額、商品價(jià)格和工資標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行直接限定，希望借此消除企業(yè)間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，但收效甚微。到了第二次世界大戰(zhàn)之后，美國(guó)開始積極制定與農(nóng)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)等相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，試圖通過(guò)雙重標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易政策對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)加以保護(hù)。期間，凱恩斯主義發(fā)揮了重要作用，一直到今天，這種影響依舊存在。由此可以看出，美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定源于對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的充分利用。在這一過(guò)程中，沒(méi)有對(duì)特定產(chǎn)業(yè)予以保護(hù)或者政策傾斜?？梢哉f(shuō)，美國(guó)與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策手段以廣泛的適用性為主，其目的在于提升產(chǎn)業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。更為重要的是，美國(guó)十分看重全球自由貿(mào)易，希望借此提升美國(guó)產(chǎn)業(yè)的出口份額，最大限度地保護(hù)本國(guó)市場(chǎng)。

(三)歐盟產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐

在20世紀(jì)70年代初，歐盟的前身歐共體就提出了“一攬子非正式商業(yè)計(jì)劃”，希望借此振興傳統(tǒng)工業(yè)和老舊產(chǎn)業(yè)，以便能夠縮小和美國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)差距與技術(shù)距離?？蓪?shí)際上，這一看似完美而富有決心的戰(zhàn)略計(jì)劃并未得到實(shí)施，只能表明歐共體有意尋找與制定行之有效的辦法，對(duì)各成員國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策加以控制，以便促進(jìn)歐洲一體化進(jìn)程向著健康的方向發(fā)展(當(dāng)然，在一些國(guó)家看來(lái)，這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)想是在超國(guó)家水平的基礎(chǔ)上對(duì)政策進(jìn)行干預(yù)的信號(hào))[8]。在20世紀(jì)80年代初期產(chǎn)業(yè)政策合法化之前，歐共體就已經(jīng)借助技術(shù)政策對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)予以支持。在當(dāng)時(shí)，技術(shù)政策包括永久性框架計(jì)劃與臨時(shí)性框架計(jì)劃兩種。其中，永久性框架計(jì)劃能夠在整體上對(duì)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的順序與本質(zhì)要求進(jìn)行界定。此外，另一個(gè)大型的產(chǎn)業(yè)政策是“歐洲研究協(xié)調(diào)組織計(jì)劃”。這一計(jì)劃是在法國(guó)政府的促使下、經(jīng)由歐共體提出的，其目的在于促進(jìn)微電子產(chǎn)業(yè)和國(guó)家實(shí)驗(yàn)室之間展開合作，以便對(duì)日本的微電子產(chǎn)業(yè)做出競(jìng)爭(zhēng)性反應(yīng)。在這一過(guò)程中雖然出臺(tái)了兩個(gè)享受較高補(bǔ)貼的產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，但均以失敗告終。一直到1986年，在歐洲大陸出現(xiàn)了第一部《單一歐洲文件》，至此，對(duì)歐共體推行統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論才逐漸降溫。到了1991年《馬斯特里赫特條約》實(shí)施之后，歐盟產(chǎn)業(yè)政策合法化的進(jìn)程終于變得順暢?？梢哉f(shuō)，從1989年以來(lái)，歐洲借助競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)其產(chǎn)業(yè)加以支持，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，對(duì)那些能夠讓消費(fèi)者從中受益、又不扭曲單一市場(chǎng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)行鼓勵(lì)與資助，產(chǎn)生了十分積極的成效，不但推動(dòng)具有雄厚實(shí)力的成員國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還為歐盟產(chǎn)業(yè)政策的制定奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(四)拉丁美洲的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐

在1980-1994年間，因?yàn)閷?duì)外開放力度越來(lái)越大，很多競(jìng)爭(zhēng)力缺失的企業(yè)瀕臨破產(chǎn)，讓拉美地區(qū)的工業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出衰退的跡象，這一切都與拉美經(jīng)濟(jì)向資源開發(fā)與資源密集型加工產(chǎn)業(yè)的集聚有著直接關(guān)系。此外，在這期間，拉丁美洲國(guó)家的建筑業(yè)與商業(yè)也呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，社會(huì)購(gòu)買力也隨之減弱。而與之形成鮮明對(duì)照的是，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)卻借助經(jīng)濟(jì)開放和進(jìn)出口貿(mào)易迅速擴(kuò)大的契機(jī)得到了極大發(fā)展。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制的急劇改革與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的加速調(diào)整，使得拉美國(guó)家工業(yè)企業(yè)的生存壓力越來(lái)越大。而基于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性改革和科學(xué)技術(shù)的作用，以及社會(huì)制度的變革，在很大程度上提升了拉美國(guó)家部分產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率。與此同時(shí)，一些老舊產(chǎn)業(yè)逐漸走向衰退，借助新的科學(xué)技術(shù)和先進(jìn)管理理念崛起的新興企業(yè)開始進(jìn)入市場(chǎng)之中，并在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)了技術(shù)與制度層面的革新。需要指出的是，雖然拉美部分產(chǎn)業(yè)與企業(yè)瞄準(zhǔn)了具有較高技術(shù)水平的領(lǐng)域，但由于勞動(dòng)生產(chǎn)率遭遇歷史慣性的瓶頸，只能全面依靠進(jìn)口技術(shù)與設(shè)備，產(chǎn)品和服務(wù)的附加值長(zhǎng)期處于較低水平。更為重要的是，很多拉美國(guó)家基于出口服務(wù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響巨大、亟待調(diào)整。以上對(duì)拉美產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的分析可以看出，當(dāng)前拉美地區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面困難重重，究其根本原因就是產(chǎn)業(yè)政策無(wú)法有效適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化。相反，在當(dāng)前拉美產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式下，發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)公司卻借此獲得了明顯收益，而拉美國(guó)家的人民卻未能從中獲得同等益處——產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施讓拉美地區(qū)的貧富差距逐漸擴(kuò)大，即便借助經(jīng)濟(jì)體制改革與技術(shù)創(chuàng)新也難以在短時(shí)間內(nèi)改變這一狀況。比如，自20世紀(jì)90年代開始，雖然墨西哥、巴西等部分私人工業(yè)企業(yè)開始注重對(duì)技術(shù)的規(guī)?；顿Y，希望以此提升產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，但是，這些企業(yè)對(duì)整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的推動(dòng)作用有限，很多拉美國(guó)家在諸多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域落后于發(fā)達(dá)國(guó)家和亞洲發(fā)展中國(guó)家?？偟膩?lái)看，拉美各國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整雖然取得了一定成效，但只是在特定領(lǐng)域縮小了與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距而已。拉美的產(chǎn)業(yè)政策整體效果較弱，沒(méi)有取得理想的發(fā)展成果。

(五)改革開放以來(lái)我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的績(jī)效分析

產(chǎn)業(yè)政策作為政府為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)目標(biāo)，對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)踐加以干預(yù)而制定的政策體系，除了能夠在一定程度上彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈外，還能促進(jìn)資源在不同產(chǎn)業(yè)之間的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的超常規(guī)發(fā)展。對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)政策一直被視為起主導(dǎo)作用的經(jīng)濟(jì)政策。在我國(guó)，產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)都與特殊的社會(huì)背景和經(jīng)濟(jì)條件有關(guān)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)因素的影響，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)踐過(guò)程中還是暴露出了很多缺陷，也產(chǎn)生了亟待消除的負(fù)面影響。

自1989年國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策大綱》和《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》以來(lái)，在中央層面上我國(guó)制定與實(shí)施了大量與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)的行政性文件。從已有的產(chǎn)業(yè)政策來(lái)看，可以將其劃分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策與產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策等不同種類；在內(nèi)容層面上，又有規(guī)劃、引導(dǎo)、調(diào)整、扶持和限制等多種措施。這些政策的制定是“有理有據(jù)”的——只要是出現(xiàn)市場(chǎng)失靈或者市場(chǎng)機(jī)制有待完善的環(huán)節(jié)，就會(huì)通過(guò)政府“看得見的手”對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，借助產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮的作用。甚至可以認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是連接市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府干預(yù)的有力工具，在過(guò)去的幾十年當(dāng)中，這一措施確實(shí)發(fā)揮了不可替代的作用。但與此同時(shí)，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，都對(duì)基于政府干預(yù)行為的產(chǎn)業(yè)政策存在質(zhì)疑，并且與之相關(guān)的討論一直持續(xù)至今(前文提到的林毅夫與張維迎、張夏準(zhǔn)等學(xué)者對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論就能夠說(shuō)明這一點(diǎn))。許多學(xué)者的實(shí)證研究表明，在現(xiàn)實(shí)層面上，早些年我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的效用處于較低水平，甚至在某些領(lǐng)域表現(xiàn)出了無(wú)效用和負(fù)效用[9]。2009年國(guó)際金融危機(jī)之后，我國(guó)針對(duì)當(dāng)時(shí)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，相繼頒布和實(shí)施了鋼鐵、汽車、船舶、石化等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，相關(guān)的實(shí)施細(xì)則近200項(xiàng)。這一時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出以下特征——強(qiáng)調(diào)對(duì)大型企業(yè)集團(tuán)、支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的扶持，并借助財(cái)政、稅收和金融等政策工具，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向著更加優(yōu)化和效用更高的方向調(diào)整。比如，2009年1月，國(guó)務(wù)院針對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)盲目投資和產(chǎn)能過(guò)剩的現(xiàn)狀，提出了十項(xiàng)配套措施，借此控制鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模。在此之后，中央和各地方政府又相繼制定和出臺(tái)了新的產(chǎn)業(yè)政策，以期對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，以便彌補(bǔ)前期產(chǎn)業(yè)政策失誤所產(chǎn)生的負(fù)面后果。這就進(jìn)入了前文所說(shuō)的“產(chǎn)能擴(kuò)張—產(chǎn)能過(guò)剩—化解產(chǎn)能過(guò)剩—產(chǎn)能再擴(kuò)張”的惡性循環(huán)路徑。在這樣的惡性循環(huán)中，缺乏前瞻性的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上并未達(dá)到預(yù)期的效果，有些政策甚至最終以失敗而告終。由此會(huì)引發(fā)這樣的思考——政府規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策雖然能夠解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的問(wèn)題，但也會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩。在這一過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策失效的原因是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策的有效性缺失，還是政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)未能論證其是否具有合理性，或是合理、科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策沒(méi)有得到有效執(zhí)行，這些都可能成為影響因素。

事實(shí)上，由于產(chǎn)業(yè)政策的制定和推行與市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、商業(yè)貸款以及強(qiáng)制淘汰等直接相關(guān)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策無(wú)論是在政策目標(biāo)設(shè)定還是在政策手段使用方面均體現(xiàn)出較強(qiáng)的對(duì)政策的依附性、受國(guó)家力量的管制性以及較強(qiáng)的替代性和選擇性[10]。而造成這一狀況的原因在于，政府并非抽象的概念而是實(shí)體存在，在不同層級(jí)和部門中間，基于組織利益的考量，政府本身也會(huì)產(chǎn)生自身利益訴求。因此，那些認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策的制定與政府作用無(wú)關(guān)的想法是站不住腳的，政府受自身利益的驅(qū)使對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響并非可以“忽略不計(jì)”。我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定過(guò)程，一直受到中央相關(guān)部門與地方政府的雙重制約，它們作為本地區(qū)、本部門利益的“代言人”，為了自身發(fā)展的要求推行既定的產(chǎn)業(yè)政策，即便這些政策被證明不具有前瞻性和系統(tǒng)性，也會(huì)在短期內(nèi)得到認(rèn)可。此外，政府在信息獲取方面并不比市場(chǎng)具有更多優(yōu)勢(shì)。因此，在產(chǎn)業(yè)政策的制定過(guò)程中，紛繁復(fù)雜的市場(chǎng)信息會(huì)對(duì)政策的制定者造成持續(xù)性困擾。尤其在部分特殊領(lǐng)域，決策者會(huì)因?yàn)閷I(yè)知識(shí)和專業(yè)技能的缺乏，無(wú)法對(duì)復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估。這樣一來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策的制定者和決策者就會(huì)將決策權(quán)間接交與相關(guān)領(lǐng)域的專家，通過(guò)對(duì)他們意見與建議的匯總和商討，最終制定出一定時(shí)期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策。同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過(guò)程中，政策是否真的有效需要經(jīng)過(guò)時(shí)間的檢驗(yàn)，而這是一個(gè)更加復(fù)雜的過(guò)程。由此可以看出，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的特色在于要經(jīng)過(guò)一個(gè)多層次的架構(gòu)，并在動(dòng)態(tài)演變與博弈之中體現(xiàn)中央和地方兩級(jí)的意志。在國(guó)家層面上的產(chǎn)業(yè)政策具有明顯的時(shí)效性傾向，但在地方層面上，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果卻并不理想。究其原因，與地方政府有多大決心實(shí)施中央產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)。比如，一些地方政府為了GDP目標(biāo)進(jìn)行重復(fù)建設(shè)和過(guò)度投資，為了保護(hù)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不惜進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分割和市場(chǎng)阻斷。如在一些戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)中，產(chǎn)業(yè)政策在不同地區(qū)的執(zhí)行情況就存在較大差異，地方政府甚至?xí)仐壋杀臼找娣治?，單純從主觀上對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)判，繼而做出政策選擇?？梢?，很多產(chǎn)業(yè)政策到了地方政府層面就有了“政治色彩”，尤其得到地方官員的“重視”(以政績(jī)與政治晉升為資本)后，相關(guān)產(chǎn)業(yè)就會(huì)得到深入發(fā)展；相反，如果缺少了這種“實(shí)質(zhì)性”的激勵(lì)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展就會(huì)從“實(shí)動(dòng)”轉(zhuǎn)到“偽動(dòng)”和“緩動(dòng)”，產(chǎn)業(yè)政策的推進(jìn)表現(xiàn)得更具形式化和表面化，實(shí)質(zhì)性的投入與落實(shí)會(huì)長(zhǎng)期缺位。

四、供給側(cè)改革視角下我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策與對(duì)外經(jīng)濟(jì)調(diào)整分析

在以往的產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，由于全局視野、全球視野的缺位，使得我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定很少?gòu)娜騼r(jià)值鏈的角度出發(fā)，在對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中所取得的成果十分有限。因此，當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定和推行，需要從供給側(cè)改革的視角，充分考慮我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略和對(duì)外經(jīng)濟(jì)調(diào)整的尺度與方向，提升產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果。比如，可以全面思考產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)家戰(zhàn)略的契合，以“一帶一路”為背景對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行模塊化和網(wǎng)絡(luò)化構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)我國(guó)與其他國(guó)家或地區(qū)的雙邊或多邊產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)升級(jí)。同時(shí)，要注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國(guó)際貿(mào)易格局之間的關(guān)系，充分考慮互利共贏的大局方略，以兼容并蓄和合作共贏的態(tài)度謀求共同發(fā)展。當(dāng)然，還應(yīng)重新搭建TPP、FTA下我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)際新布局，以包容增長(zhǎng)的理念全面促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作[11]。更為重要的是，無(wú)論是何種產(chǎn)業(yè)政策和與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，都應(yīng)在供給側(cè)改革的新要求下進(jìn)行設(shè)計(jì)，為提升我國(guó)在全球市場(chǎng)中的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提供系統(tǒng)支撐。

(一)產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)家戰(zhàn)略的契合

1.強(qiáng)調(diào)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展

“一帶一路”對(duì)于開放型產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)是十分重要的，它為我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策與沿線國(guó)家產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)升級(jí)創(chuàng)造必要的政策保障。同時(shí)，要從全球價(jià)值鏈的角度出發(fā)，積極探索我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和沿線國(guó)家聯(lián)動(dòng)升級(jí)機(jī)制，借助產(chǎn)業(yè)政策的作用對(duì)企業(yè)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)，同時(shí)還要借助貿(mào)易和投資的機(jī)會(huì)，與沿線國(guó)家在更廣闊的空間里展開更深層次的合作。在這一過(guò)程中，還應(yīng)通過(guò)西向開放的契機(jī)，為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)作更多市場(chǎng)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步打開面向西北亞、西亞和歐洲地區(qū)的市場(chǎng)，以此深化我國(guó)中西部地區(qū)的對(duì)外開放水平，讓中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與國(guó)際市場(chǎng)更加契合，充分發(fā)揮其地緣優(yōu)勢(shì)，全面釋放其產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的潛力。同時(shí)，要通過(guò)省際間的交流與合作，構(gòu)建良性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，全面探索區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的協(xié)作與合作模式，在原有功能分區(qū)的前提下，對(duì)原本分散和功能單一的產(chǎn)業(yè)區(qū)域進(jìn)行整合，繼而形成特色鮮明和高度關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)布局。更為重要的是，要緊緊圍繞區(qū)域內(nèi)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)鏈合作的模式，對(duì)本地區(qū)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置[12]。

2.進(jìn)一步拓展陸上貿(mào)易通道，為我國(guó)東中西部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造可行的路徑

為了能夠破除過(guò)去陸路通道不發(fā)達(dá)的狀況，消除對(duì)中西部地區(qū)經(jīng)貿(mào)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的完美契合，需要不斷推進(jìn)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通為先導(dǎo)的發(fā)展思路，借助國(guó)際大通道勾連國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的諸多新平臺(tái)。為此，我國(guó)中西部地區(qū)應(yīng)不斷提升交通、通信、電力和管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，強(qiáng)化“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與城市群之間的連接性，最終構(gòu)建起連接?xùn)|中西、輻射南北方的對(duì)外開放新格局，為生產(chǎn)要素的集聚與產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施創(chuàng)造更為優(yōu)質(zhì)的條件。同時(shí)，為了促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的有效轉(zhuǎn)移，中西部區(qū)域還應(yīng)強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代服務(wù)理念的引進(jìn)，借助東部沿海地區(qū)在創(chuàng)新發(fā)展方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)帶動(dòng)與輻射使我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí)換代，以實(shí)現(xiàn)上下游產(chǎn)業(yè)一體化和集約化發(fā)展。

(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國(guó)際貿(mào)易格局的關(guān)系

1.應(yīng)使國(guó)際貿(mào)易對(duì)產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生正面效應(yīng)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越來(lái)越趨向開放，國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的制約因素會(huì)逐漸被破除，一些閑置的產(chǎn)能會(huì)被重新利用。在這一過(guò)程中，應(yīng)借助國(guó)際貿(mào)易的開展對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性障礙。尤其對(duì)于我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)出不足的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)借助國(guó)際貿(mào)易延伸供給側(cè)改革的影響力，使產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)的提供能夠滿足市場(chǎng)的需求和消費(fèi)者的訴求。這樣一來(lái)，不僅能夠滿足國(guó)外市場(chǎng)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求，還能降低國(guó)內(nèi)市場(chǎng)因產(chǎn)出過(guò)剩而造成的產(chǎn)能閑置損失。

2.最大限度地消除國(guó)際貿(mào)易對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的局限

按照比較優(yōu)勢(shì)理論，我國(guó)可借助專業(yè)化的生產(chǎn)為全球市場(chǎng)提供具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品和服務(wù)，使我國(guó)的相關(guān)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)得以全面強(qiáng)化。同時(shí)通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的制定、執(zhí)行與優(yōu)化，推動(dòng)我國(guó)知識(shí)密集型、資本密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；通過(guò)有利國(guó)際貿(mào)易格局的構(gòu)建，推動(dòng)我國(guó)制造業(yè)向高精尖方向發(fā)展。在這一過(guò)程中，我們可以借鑒日本、韓國(guó)和美國(guó)等的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，借助政府和貿(mào)易市場(chǎng)之間的協(xié)調(diào)與互助，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級(jí)。

3.TPP、FTA和RECP下我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)際布局

　　(1)滿足與TPP協(xié)議相關(guān)的高標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)。為此，我國(guó)應(yīng)加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和發(fā)展模式，最大限度地提升我國(guó)的整體實(shí)力，以應(yīng)對(duì)以TPP為代表的新的貿(mào)易發(fā)展趨勢(shì)。為了保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)的發(fā)展，需要我國(guó)各產(chǎn)業(yè)盡早適應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，以便能夠全面降低類似TPP等協(xié)議對(duì)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)基本面的負(fù)面影響。這樣一來(lái)，即便中國(guó)不參與類似TPP協(xié)議，仍然會(huì)具備強(qiáng)大的國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的有效實(shí)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。

(2)推進(jìn)現(xiàn)有FTA進(jìn)程，積極落實(shí)RECP。為了積極應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易可能產(chǎn)生的負(fù)面沖擊，我國(guó)除了要積極推進(jìn)和落實(shí)已簽訂的FTA協(xié)議外，還應(yīng)以中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)構(gòu)建RECP，借助示范效應(yīng)讓更多國(guó)家、地區(qū)參與我國(guó)的貿(mào)易往來(lái)。要通過(guò)雙邊、多邊FTA談判的開展，使我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策能夠在RECP等談判中發(fā)揮更為積極的作用，讓以中國(guó)為主導(dǎo)的發(fā)展中國(guó)家的訴求得到國(guó)際社會(huì)的積極回應(yīng)。此外，還應(yīng)搭建能夠平衡各方利益的高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際貿(mào)易新范式，借助產(chǎn)業(yè)發(fā)展和進(jìn)步，爭(zhēng)取和發(fā)達(dá)國(guó)家之間建立起高水平FTA協(xié)議，為我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造廣闊的國(guó)內(nèi)外發(fā)展空間，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供更多政策支撐。

供給側(cè)改革預(yù)示著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念的重大轉(zhuǎn)變。供給側(cè)改革能夠有效提升供給體系的質(zhì)量與效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面優(yōu)化升級(jí)。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)政策的演化一般按照以下規(guī)律進(jìn)行——從簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)分工向復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)合作轉(zhuǎn)變、從粗放的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)向集約化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，從低級(jí)產(chǎn)業(yè)形態(tài)向高級(jí)產(chǎn)業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)變——這是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策制定和推行的必然選擇。當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)完成了從“三期疊加”向經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的轉(zhuǎn)變，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革如火如荼。而面對(duì)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新形勢(shì)、新問(wèn)題和新變化，需要對(duì)投資、消費(fèi)、出口這“三駕馬車”的拉動(dòng)作用進(jìn)行重新評(píng)估，并進(jìn)一步對(duì)市場(chǎng)失靈、政府失靈與結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題進(jìn)行全面研判，通過(guò)有效的、具有前瞻性的產(chǎn)業(yè)政策的制定，在有限的時(shí)間內(nèi)消除產(chǎn)能過(guò)剩、改變供給不足等問(wèn)題?；谶@樣的思路，本文針對(duì)供給側(cè)改革下我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)際借鑒與對(duì)外經(jīng)濟(jì)調(diào)整問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)分析，得出了一些可供借鑒的結(jié)論。希望能夠在一定程度上解決困擾我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難題和現(xiàn)實(shí)阻礙。

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